行政强制法第9条、第10条规定，行政强制措施原则上由法律设定，且限制公民人身自由、冻结存款、汇款等行政强制措施只能由法律设定。

提供均等化的服务是推动知识的传播与共享之前提，中国知网要推动均等化服务的更进一步实现，应使公众获取知识服务的手段更为便捷、成本更为低廉、资源更加优质。如果混淆其许可性质，仅认定行政主体对中国知网的许可是普通许可，将被许可人通过行政许可获得的权利视为被许可人自身的权利，完全市场化，那么有可能导致市场的失灵，且对被许可人将难以进行基于公益性的足够规制。

本文探讨作为国家知识基础设施的中国知网的行政法治理措施，亦可在将来应用于其他与国家知识基础设施相关的数据库或平台的治理上。近日，武汉一高校的大四学生论文查重账号被盗，而这种情况近年来常有发生，中国知网法务部的相关负责人提到存在学校内部人员倒卖知网账号的可能性。中国知网应履行普遍、平等服务等公共性义务，让更多社会公众可以便利、平等、普遍的使用国家知识基础设施。可见，无论是中国知网建立时的初衷，还是其现时在实践中展现的部分功能，都体现中国知网作为国家基础设施的定位。行政特许作为一种公私合作的方式和社会多元参与治理的途径，相比于传统的行政规制手段，其强制性色彩较弱，更有利于以平等协商的方式达致行政目的。

[30]中国知网涉及的是教育、文化领域，这些领域与一般的纯为牟利的商业领域不同，应当对其进行社会性规制。摘要:  中国知网是重要的国家知识基础设施，对其进行行政法治理具有必要性。在法治意义上，行政诉讼的本质在于司法权对行政权的制约。

[37] 造成大连2019年行政机关负责人出庭率小幅下降的一个重要原因，是2018年机构改革和重组，政府部门变动后至今关系还没有理顺，职能仍不甚清晰。因为，行政职务由公务员来执行，公务员有执行行政职务的权力，并不负担由此而产生的法律效果。更有甚者，《规定》中也可以由人民法院确定的规定明显超越法院作为审判机关的司法权限，这是因为法院无权对行政系统内部事务进行裁断，司法机关无权干预属于行政机关的自主决定权。根据上述规定，当事人（被告行政机关）和法定代理人（行政首长）可以委托诉讼代理人出庭，这也就意味着法定代理人（行政首长）可以不出庭，否则诉讼代理制度的设立就没有任何意义。

[33] 李淮：《行政机关负责人出庭应诉制度运行省思》，载《北京行政学院学报》2019年第5期，第98页。在此期间，2018年《解释》的公布大幅度提高了被告行政机关负责人出庭应诉义务的强制性程度。

[40] 对大连两级法院的调研情况显示，多数行政机关负责人不了解案情，甚至不能陈述案件的基本事实，为此有的干脆拒绝回答法庭的提问。这一观点非常令人疑惑。[34] 可以说，一些地方法院的行政机关负责人高出庭率是基于法院倡导、党委领导、行政主导三方联动以及科层压力和政绩动力双轮驱动的结果。该判例实际确立的是案卷排他性原则，即决定者只能以在听证中所确定的事实来作为决定的依据，而不能根据听证之外的事实材料。

这一规定存在严重的问题。[46] 应松年：《行政诉讼法律制度的完善、发展》，载《行政法学研究》2015年第4期，第7页。[3]在构建和谐社会的政策背景下，国务院于2010年发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中，将行政机关负责人出庭应诉作为依法化解社会矛盾纠纷的重要机制。[25] 于立深：《审判中心视角下的行政诉讼制度构造》，载《法学论坛》2020年第3期，第72页。

决定者必须听证的要求是，行政决定必须建立在合法证据之上。[36] 高春燕：《行政首长出庭应诉：价值重估与技术改良》，载《行政法学研究》2015年第2期，第102页。

同时规定：行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。[1]1999年，陕西省合阳县人民政府和县人民法院联合下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，在我国最早建立行政首长出庭应诉制度。

行政首长出庭应诉本身就是行政首长负责制的题中应有之意。这便是我国行政诉讼中要求行政负责人出庭应诉的实质原因[6]，也被认为是这一制度的现实合理性的基础。[41] 对大连两级法院的调研情况显示，有的行政机关负责人只会照本宣科地念答辩状，除此之外基本上一言不发。有学者所谓其自身表现出的中国智慧、本土经验——老大难，老大重视就不难[44]仍弥漫着权力崇拜。因此，对这一问题的研究既要从法律文本出发，又不应局限于法律文本。被告负责人出庭应诉能够实现争议双方面对面协商，消解原告的积怨，增加争议解决结果的可接受性，从而避免矛盾的升级扩大。

法院有权审查行政机关已经做出的行政行为的合法性，但行政机关派员应诉不应当成为法院审查的对象。[16] 有学者认为，从根本上来说，我国宪法所确立的行政首长负责制是行政首长出庭应诉制度的理论基础。

值得注意的是，2018年《解释》规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。如果行政机关负责人有不能出庭的理由，这一义务自然就解除了。

[21] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第225-226页。个性不是绝对的，没有完全超脱于共性的个性。

因此，行政机关负责人出庭应诉制度在法律文本中一旦被确定，便成为法学教义，而不应当对其进行价值判断甚至否定性评价。这一制度从产生伊始便饱受质疑。[11] 参见吕尚敏：《行政首长应当出庭应诉吗？——在司法的技术、权能与功能之间》，载《行政法学研究》2009年第4期，第100页。可以说，由于立法上的规范错置，司法解释注定无法以拾遗补阙的方式来圆通，也无法从根本上克服制度实施的障碍。

《行政诉讼法》第66条规定被告经传票传唤无正当理由拒不到庭的或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以将其拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告并可向监察机关或被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。[15] 高春燕：《行政首长出庭应诉：价值重估与技术改良》，载《行政法学研究》2015年第2期，第102页。

我国《行政诉讼法》确立的并不是行政首长出庭应诉制度，而是行政机关负责人出庭应诉制度。[9]为此，《规定》进一步要求，行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。

如大连高新园区法院行政机关负责人出庭率达到84.21%（开庭19次，负责人出庭16次），而多数法院低于10%，长海县法院的出庭率竟然为0。[25]也就是说，行政组织体由谁出庭的内部决定也理应被纳入司法审查的范围。

行政机关负责人出庭应诉工作基本上被纳入年度依法行政工作考核范围年度绩效管理考评体系，出庭一次加积分，不出庭扣积分。宪法第27条规定，一切国家机关实行工作责任制。因此，告官见官满足的不是官民直接对话，而是官为民做主的期待。而且，由于行政机关负责人出庭的同时，有工作人员或者诉讼代理人在场，也为行政机关负责人出庭不出声埋下了隐患。

这表明，行政机关负责人出庭应诉制度与《行政诉讼法》诉讼责任制度也不相符合。而江苏省苏州市姑苏区人民法院于2015年5月1日至2016年5月1日的95份判决中，原告共105人中本人出庭的仅51人，占比48．57％。

[23]质言之，行政机关才是适格的诉讼主体，至于由谁来代表行政机关应诉，是组织内部的事项，由行政机关自主决定。我国现行宪法第3条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

[11]在法国，提起行政诉讼，原则上必须由律师代理，由于法律问题比较复杂，没有律师的参与，当事人很少能够进行诉讼。湖北荆州2014年达到100%，2015年1至8月也保持在100%。